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Dai residui da demolizione e costruzione al concetto di sottoprodotto

 

A cura di Chiara Scardaci

1. I residui da demolizione e costruzione e le terre e rocce da scavo

L’art. 7 del D. Lgs. 5.2.1997 n. 22 al comma 3 lett. b) classificava come rifiuti speciali i “rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, costruzione, nonché i rifiuti pericolosi che derivano dalle attività di scavo”

La disposizione citata, pertanto, unificava la trattazione di due distinte tipologie di rifiuti: quelli derivanti dalle attività di demolizione e costruzione e quelli derivanti dalle attività di scavo.

Tale trattazione unitaria si è protratta nel corso del tempo e ha resistito ad ogni vicenda innovativa o comunque modificativa che ha riguardato, nell’ambito del nostro ordinamento, la disciplina dei rifiuti.

Tant’è che l’art. 184 del T.U. ambientale D. Lgs. 3.4.2006 n. 152, nella versione attualmente vigente, stabilisce che sono rifiuti speciali “i rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, costruzione, nonché i rifiuti che derivano dalle attività di scavo, fermo restando quanto disposto dall’art. 184 bis(sottoprodotto)”[1]

La trattazione unitaria, tuttavia, conteneva e tuttora contiene in se, ovvero nella stessa scelta linguistica delle parole, una distinzione ontologica delle due categorie di rifiuti speciali che possono essere identificate, quindi, una nei residui derivanti dalle attività di costruzione e demolizione ed un’altra nei residui della attività di scavo.

La differenza delle tipologie di rifiuto nasce proprio dalla differenza delle attività che li generano.

Diversa è infatti l’attività di scavo dalla attività di demolizione e costruzione.

Il T.U., peraltro, accentuava questa distinzione prevedendo per le sole terre e rocce da scavo una disciplina ad hoc, contenuta nelle disposizioni di cui all’art. 186, che consentiva di escludere tali materiali dalla disciplina dei rifiuti.

L’articolo predetto è ormai stato abrogato ed il T.U. attualmente vigente contempla, accanto al rifiuto, la nozione di sottoprodotto (art.184 bis), alla quale, secondo il nuovo D.m. 161/2012, devono essere ricondotte le terre e rocce da scavo, per restare al di fuori della portata delle norme applicabili ai rifiuti.

Vedremo che, la riconduzione alla fattispecie del sottoprodotto, per escludere l’applicazione della disciplina dei rifiuti, vale anche per i residui da demolizione e costruzione.

 

2. Giurisprudenza 2002-2007

In passato, prima dell’abrogazione dell’art. 186 del D. Lgs. n. 152/06, la giurisprudenza che si è occupata dei rifiuti derivanti dalle attività di demolizione e costruzione ha più volte confermato che  gli stessi sono differenti dalle terre e rocce da scavo e che, pertanto, ad essi non era applicabile la disciplina ad hoc allora prevista per queste ultime.

Nel gennaio del 2002 la Corte di Cassazione Penale Sez. III stabilì che era  manifestamente infondata, “in relazione all’art. 3 della Costituzione la questione di legittimità costituzionale degli articoli 7 e 51 del D. Lgs. n. 22/97, ove definisce quali rifiuti e li sottopone alla conseguente disciplina i materiali derivanti dall’attività di demolizione e costruzione di edifici per la prospettata disparità di trattamento con le terre e rocce da scavo, anche quando contaminate, escluse dall’art. 1, comma 17 della L. 21 dicembre 2001, n. 443 (delega al governo in materia di infrastrutture e ed insediamenti strategici – cd. Legge obiettivo) dall’ambito dei rifiuti, nonostante la maggiore pericolosità ambientale di queste ultime, atteso che si tratta di attività e materiali ontologicamente diversi, la cui diversità giustifica la differente disciplina adottata dal legislatore nell’ambito del proprio potere discrezionale.”[2]

Nel febbraio del 2003, in un’altra pronuncia, la Cassazione Penale Sez. III, ribadisce il concetto espresso affermando che “in tema di gestione di rifiuti, anche dopo l’entrata in vigore della L. 21 dicembre 2001, n. 443 (delega al governo in materia di infrastrutture e ed insediamenti strategici – cd. Legge obiettivo), i rifiuti derivanti da attività di demolizione continuano a costituire rifiuti speciali, in quanto strutturalmente diversi dai materiali provenienti da scavo e per i cui prodotti l’art. 1, comma 17, della citata legge prevede l’esclusione dall’ambito di applicazione dei rifiuti”[3]

In un’altra significativa sentenza del 2004, la Corte di Cassazione differenzia le terre e rocce da scavo dai materiali derivati dalla demolizione di fabbricati affermando che: “lo scavo è attività differente dalla demolizione, anche perché ha per oggetto materiale la terra naturale, e non i manufatti edilizi[4]

Qualche anno dopo, sotto la vigenza del T.U. ambientale la Corte di Cassazione asserisce che è in conferente il riferimento alla L. n. 443/2001, art. 1, comma 17 (riprodotta nell’articolo 186 del D. Lgs. n. 152/2006) per quanto riguarda terra mista ad asfalto, betonelle di marciapiede e paletti precompressi misti a ferro, in quanto questi ultimi non costituiscono terre e rocce da scavo ma rifiuti speciali derivanti dalle attività di demolizione ai sensi dell’art. 184, comma 3 lett. b)[5]

Nel 2007 con la pronuncia n. 10262 del 26.01 la Corte di Cassazione Penale Sez. III, distingue tra materiale da demolizione e terre e rocce da scavo richiamando la giurisprudenza della stessa sezione e quella comunitaria nonché lo stesso T.U. “il quale include tra i rifiuti speciali anche quelli derivanti da attività di demolizione e costruzione e quelli pericolosi derivanti da scavi (art. 185, comma 3 lett. b) e li contrappone alle terre e rocce da scavo che sono escluse dalla disciplina del decreto sui rifiuti alle condizioni di cui all’art. 186 del decreto citato.[6]

Nel maggio del 2007 si occupa ancora della distinzione esistente stabilendo che: “l’attività di gestione non autorizzata di rifiuti provenienti dal disfacimento del manto stradale (nella specie fresato di asfalto) configura il reato di cui all’art. 256 del D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (prima previsto dall’art. 51 del D. Lgs. n. 22/97) poiché detti rifiuti continuano ad essere classificati come rifiuti speciali non pericolosi derivanti dalle attività di demolizione e costruzione ed agli stessi non è applicabile la speciale disciplina prevista dall’art. 186 del citato D. Lgs.  per le terre e rocce da scavo cui gli stessi non sono assimilabili”[7]

Dalla giurisprudenza pertanto, si rileva non solo quella basilare differenza tra le due fattispecie giuridiche e la disciplina ad essi applicabile, ma anche l’inesorabile qualifica di rifiuti speciali in capo ai materiali derivanti da attività di demolizione e costruzione.

Di conseguenza, sarà opportuno identificare i casi in cui i materiali ricavati dalle attività di demolizione e costruzione non possano essere identificati come rifiuti, ovvero, come vedremo, i casi in cui gli stessi possono essere considerati sottoprodotti.

  

3. Introduzione del concetto di sottoprodotto

Nell’elaborare la differenza tra le terre e rocce da scavo ed i residui da demolizione e costruzione e volendo identificare gli elementi in base ai quali tali residui potevano essere distratti dalla disciplina dei rifiuti, la Corte di Giustizia Europea ha individuato una serie di “indicatori orientativi” in alcune fondamentali pronunce che, riassumendo, sono: l’uso proprio o improprio della materia; il metodo di trattamento; l’esistenza della volontà di produrre quel determinato materiale o quella specifica sostanza;l’idoneità della sua composizione all’uso che ne viene fatto; la durata del relativo deposito; la pericolosità o meno della sostanza; il grado di certezza della destinazione futura.[8]

Nel sostenere la possibilità di trattare il materiale prodotto, in fase di demolizione e costruzione, come un “non rifiuto”, la Giurisprudenza della Cassazione Penale Sez. III degli anni a cavallo tra il 2003 ed il 2006 si è basata in larga parte, sulle più importanti pronunce della Corte di Giustizia [9]

Nel 2003 ad esempio la Corte di Cassazione Penale afferma che non sono da considerare rifiuti, i materiali inerti prodotti dalla demolizione di un manufatto, reimpiegati totalmente nello stesso luogo di produzione, stante l’interpretazione autentica della nozione di rifiuto contenuta nell’art. 14 del decreto legge 8 luglio 2002 n. 138, convertito con la legge 8 agosto 2002 n. 178. La nuova norma esclude infatti il concetto di rifiuto, allorché il soggetto economico interessato abbia deciso di non disfarsi di beni, sostanze e materiali di produzione e di consumo aventi ancora una valenza.[10]

Alla necessità che il prodotto sia riutilizzato, la Corte di Cassazione affianca nello steso anno, con l’importante pronuncia del 2 ottobre 2003 n. 37508, sempre in linea con la giurisprudenza comunitaria, l’occorrenza che tale riutilizzo deve essere certo e non solo possibile.

Nell’anno successivo la Corte di Cassazione Penale Sez. III, richiamando il dettato dell’art. 14 della L. n. 178/2002 e la sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europea conosciuta come Palyn Granit Oy C- 114/01, afferma che affinché “i rifiuti delle attività di demolizioni edili  che costituiscono rifiuti speciali ai sensi dell’art. 7, comma3, lett. b) del D. Lgs. 22/97, non vengano considerati rifiuti è necessario che vi sia certezza in ordine: a) alla individuazione del produttore e/o detentore dei beni e/o sostanze de quibus, b)alla provenienza degli stessi; c)alla sede ove sono destinati; d) al riutilizzo dei medesimi in ulteriore ciclo produttivo. [11]

Interessante anche la sentenza del T.A.R. Veneto Sez. II del 16 settembre 2005, n. 3521 con la quale si afferma che dall’interpretazione autentica della nozione di rifiuto contenuta nell’art. 15 del D. L. 8 luglio 2002 n. 138 convertito con modificazioni in L. 8 agosto 2002 n. 178 discende che i materiali inerti derivanti dalla demolizione di un manufatto e reimpiegati ai fini di realizzare una nuova costruzione non assumono la predetta natura di rifiuto soltanto se integralmente e immediatamente reimpiegati sul posto, mentre si determina un pericolo per l’ambiente se i materiali medesimi sono depositati altrove.

Nel 2006 la Corte di Cassazione ritorna nuovamente sulla teoria che per escludere la qualificazione come rifiuto dei residui delle attività di demolizione “è necessaria la certezza del riutilizzo del materiale nel corso dello stesso processo di produzione”.[12]

Sempre nello stesso anno la terza sezione della Cassazione Penale afferma che “i rifiuti edili trasportati in altra area e ivi ammassati in cumuli, quando non possono essere riutilizzati, oggettivamente, in alcun ciclo produttivo, per la particolare composizione degli stessi di varia natura (nella fattispecie non selezionabili: pietre, macerie, plastica, acciaio, isolanti, ferro etc.) costituiscono rifiuti speciali” [13]

Sono conformi a tale orientamento anche le sentenze della Cassazione Penale Sez. III del 26 gennaio 2007 n. 2902 e del 4 giugno 2007 n. 21677.

Nel maggio del 2007 con due importanti pronunce, è recepito dalla giurisprudenza italiana il principio in base al quale affinché non trovi applicazione la disciplina sui rifiuti è necessario non solo che i rifiuti da demolizione e costruzione siano riutilizzati, ma che tale riutilizzo avvenga senza pregiudizio per l’ambiente.[14]

Gli indicatori evidenziati dalla Corte di Giustizia e richiamati dalla nostra giurisprudenza, coincidono con le condizioni che devono verificarsi perché si abbia un “sottoprodotto”, ovvero perché si versi in ipotesi che possono essere disciplinate in maniera diversa rispetto ai rifiuti.

Si può ben affermare quindi che, l’elaborazione giurisprudenziale degli anni citati, si è riversata nella nozione di sottoprodotto, di cui si trova diretto riferimento nella direttiva “ambiente” 2008/98/CE, recepita nel nostro testo unico ambientale con il quarto decreto correttivo D.p.R. 205/2010. Quest’ultimo intervento normativo ha previsto, all’art. 12, l’inserimento nel T.U. ambientale dell’art. 184 bis recate la disciplina del sottoprodotto.

L’articolo menzionato che, per completezza espositiva si riporta in nota,[15] contempla, infatti, condizioni analoghe agli indicatori della Corte di Giustizia, per l’identificazione del sottoprodotto. Per fare un esempio basti menzionare la certezza dell’utilizzo o la mancanza di trattamenti diversi dalla normale pratica industriale.

Appare chiaro, quindi, che nel corso del tempo quella dicotomia iniziale che la giurisprudenza si è preoccupata di affermare, con convinzione, tra terre e rocce da scavo e inerti, si è evoluta concorrendo alla identificazione di due fattispecie contrapposte, ovvero rifiuti e sottoprodotti, nelle quali, di volta in volta, attraverso la verifica delle condizioni previste dal D. Lgs. n. 152/06 potranno essere ricondotte sia le terre e rocce da scavo, sia gli stessi residui da demolizione e costruzione.[16]

A riprova di quanto affermato, rammentiamo che anche le terre e rocce da scavo sono considerate rifiuti in base all’elencoistituito dalla Decisione della Commissione 2000/532/CE del 3 maggio 2000, e recepito all’allegato D della parte IV del D. Lgs. n. 152/06, dove sono comprese con il codice CER 170503 e 170504. Le terre e rocce da scavo, infatti, possono essere trattate come sottoprodotti soltanto se ricorrono le condizioni previste dall’art. 184 bis e dal regolamento D.m. 161/2012 che lo richiama integralmente (vedi art. 4)[17].

Del resto, la mancata applicazione delle disposizioni dettate dal regolamento per l’utilizzo delle terre e rocce da scavo, ha come conseguenza la perdita in capo alle stesse della qualifica di “sottoprodotto”, con diretta applicazione della disciplina sui rifiuti.

 

4. Sentenze recenti

Per quanto concerne pronunce più recenti si segnala che, per i rifiuti da demolizione e costruzione, la Corte di Cassazione Penale con la sentenza n. 17823 del 11.05.2012, ha affermato che i residui prodotti non potevano essere considerati sottoprodotti in quanto non ricorrevano le condizioni stabilite nelle diverse definizioni di sottoprodotto, ultima delle quali da rinvenirsi nell’art.184 bis del D. Lgs. 152/2006.[18]

Infine, si vuole sottolineare come la linea di distinzione tra rifiuto e sottoprodotto è in realtà di difficile definizione anche in virtù dei continui mutamenti scientifico-tecnologici dai quali non si può prescindere. In una visione rivoluzionaria dei concetti accennati, parte della dottrina sostiene anche la possibilità che un cambiamento radicale del rapporto rifiuto-sottoprodotto potrebbe essere auspicabile. Un mutamento in cui il fulcro, il punto di riferimento diventi il concetto di sottoprodotto e dove si consideri rifiuto tutto ciò che non possa essere compreso in tale categoria, in accordo peraltro, con il principio comunitario di prevenzione.[19]

 

 

[1] La lettera b) del terzo comma dell’art. 184 nella versione precedente al terzo decreto correttivo richiamava, non l’art. 184 bis relativo ai sottoprodotti, ma l’art. 186 ormai abrogato.

[2]Corte di  Cassazione Penale, Sez. III, 15.01.2002 n. 7430 in Dir. E Giur. Agr., 2003, 170 nota di Fabrizio; ctrl. anche Cass. Pen. Sez. III del 28.02.2002 in Urbanistica e Appalti, 2002, 5, 614

[3] Corte di Cassazione Penale Sez. III, del 7.4.2003 (ud. 19/02/2003) n. 16012 in Riv. Pen., 2004, 119

[4] Corte di Cassazione Penale Sez. III, 7.4.2004 n. 28685; Ambiente e Sicurezza, 2005,8,105

[5] Corte di Cassazione Penale Sez. III, 26.10.2006 n. 39369; Ambiente e Sviluppo, 2007,11,1033

[6] Ctrl. anche Corte di Cassazione Penale Sez. III, 9 marzo 2007 n. 10262 in Ambiente e Sviluppo, 2007, 11, 1034

[7] Corte di Cassazione Penale Sez. III, 15.05.2007 n. 23788 CED Cassazione, 2007. Conformi anche Cass. Pen. Sez. III, 11.02.2004 n. 16695 e Cass. Pen. Sez. III, 13.03.2003, n. 12851

[8] Sentenza Corte di Giustizia Sez. VI - Palin-Granit Oy – 18 aprile 2002; sentenza Corte di Giustizia Sez. V Arco – 15 giugno 2000 in eur-lex.europa.eu/it

[9] La norma è stata abrogata dall’art. 264 del D. Lgs. n. 152/06. Per un approfondimento sulla illegittimità dell’art. 14 citato per violazione del diritto comunitario cfr. A. Borzì, La nozione di rifiuto tra applicazione comunitaria e (dis)applicazione interna, in Riv. Ital.dir.pubbl.com. 2004, pp. 759-799.

[10] Corte di Cassazione Penale, Sez. III, 2 ottobre 2003 (ud. 25 giugno 2003), sentenza n. 1256 in www.ambientediritto.it

[11] Cassazione Penale Sez. III, (ud. 12.10.2004) 01.12.2004 n. 46680 in www.deaprofessionale.it

[12] Cassazione Civile, Sez. I, Sentenza 25.08.2006 n. 18556 in Foro It., 2007, 4, 1, 1217

[13] Corte di Cassazione Penale, Sez. III, 9 ottobre 2006 n. 33882 in www.ambientediritto.it

[14] Corte di Cassazione Penale Sez. III 4 maggio 2007 (ud. 14/03/2007) sentenza n. 16953 e Corte di Cassazione Penale Sez. III, 4 maggio 2007 (ud. 14/03/2007) sentenza n. 16955 in www.ambientediritto.it

[15] Art. 184 bis: Sottoprodotto.

1. È un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa tutte le seguenti condizioni:

a) la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.

2. Sulla base delle condizioni previste al comma 1, possono essere adottate misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti. All’adozione di tali criteri si provvede con uno o più decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell’ articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, in conformità a quanto previsto dalla disciplina comunitaria.

[16] [ … Gli articoli 2 e 3, invece, illustrano le finalità del decreto ministeriale e l’ambito di applicazione dello stesso, mentre l’art. 4(Disposizioni generali) introduce l’equiparazione del materiale da scavo al sottoprodotto, previo soddisfacimento di alcune condizioni similari a quelle stabilite dal 184 bis.”Federico Vanetti, Annalisa Gussoni,  2D.M. n. 161/2012:note introduttive. In ambiente & Sviluppo n. 12 del dicembre 2012 pagine 1015-1018

[17] Si riportano di seguito le condizioni dettate dal comma 1 dell’art. 4 del regolamento n. 161/2012 in materia di terre e rocce da scavo, in base alle quali le stesse possono essere considerate sottoprodotti

  • Essere generato durante la realizzazione di un’opera di cui costituisce parte integrante e il cui scopo primario non è la produzione di tale materiale;
  • essere utilizzato in conformità al Piano di utilizzo:

-          nel corso dell’esecuzione della stessa opera nel quale è stato generato, o di un’opera diversa, per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, ecc.;

-          In processi produttivi, in sostituzione di materiali di cava;

  • poter essere utilizzato direttamente senza necessità di ulteriori trattamenti diversi dalla normale pratica industriale;
  • soddisfare i requisiti di qualità ambientale di cui all’allegato 4.

Le condizioni riportate ricalcano a tutti gli effetti il dettato dell’art. 184 bis, cfr. nota n. 15

[18] Ctrl. anche Cass. Pen. N. 45023 del 02.12.2011 ed anche Cass. Pen. N. 16727 del 29.04.2011

[19] G. Garzia “Terre e Rocce da scavo, sottoprodotti e “normale pratica industriale” in Ambiente & Sviluppo n. 12 del dicembre 2012 pagine 1019-1022