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I piccoli cantieri

a cura di Marcello Cruciani - Direttore - Direzione Legislazione Mercato Privato Ance

 

Perchè l'art. 41 bis

La domanda potrebbe sembrare presuntuosa e pleonastica nello stesso tempo, ma il percorso normativo seguito dal legislatore in materia di terre e rocce da scavo provenienti dall'attività del settore delle costruzioni è stato caratterizzato da scelte, il più delle volte dettate dalla necessità di gestire quantitativi ingenti (grandi opere) piuttosto che materiali provenienti da scavi minimi eseguiti, con tecniche tradizionali (scavo meccanico) che non recano alcun apporto di sostanze esterne per agevolare i lavori e che rappresentano una parte rilevante dell'attività del settore.

Tant'è che sulla base di questo presupposto  il codice dell'ambiente (D.lgs. 152/06), all'art. 266 comma 7, aveva previsto una normativa semplificata finalizzata a risolvere la gestione di piccoli quantitativi che a suo tempo furono individuati nel limite di 6.000 metri cubi. La questione trovò pratica attuazione nel decreto interministeriale 2 maggio 2006, sospeso dopo pochi giorni dal Comunicato del 26 giugno 2006 del Ministro dell'ambiente a causa della mancata registrazione del provvedimento da parte della Corte dei Conti.

L'orientamento, a favore dei piccoli cantieri è però "sopravvissuto" alla riforma del codice dell'ambiente attuata con il D.lgs. n. 4/2008 che, all'art. 2 comma 45 bis, confermava la necessità di un apposito decreto interministeriale per la semplificazione amministrativa delle procedure relative ai materiali, ivi incluse le terre e rocce da scavo provenienti dai cantieri di piccole dimensioni la cui produzione non superava 6.000 metri cubi.

Peraltro è interessante rilevare che questo decreto, secondo le indicazioni dell'art. 266, comma 7 avrebbe potuto riguardare, stante la sua formulazione generica ("materiali"), anche materiali diversi dalle terre e rocce quali, ad esempio, quelli da demolizione.

Nella realtà il provvedimento dopo la ricordata e sospesa prima edizione non è stato più emanato. Ferme restando le successive riflessioni, è opportuno ricordare che il D.M. 161/12 relativamente ai cantieri di più piccole dimensioni e cioè quelli di cui all'art. 266, comma 7 aveva, nelle sue stesure iniziali redatte dal Ministero dell'ambiente, previsto una normativa semplificata proprio per queste fattispecie.

Il testo definitivo, emanato a seguito dell'art. 49 del Decreto Legge n. 1/2012, convertito nella legge n. 27/12, di concerto tra i ministri delle infrastrutture e trasporti e dell'ambiente non ha più avuto alcun contenuto specifico per i cantieri più piccoli.

In ogni caso è opportuno ricordare che con la Nota n. 0036288 del 14 novembre 2012 indirizzata all'Ordine dei geologi dell'Umbria, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, nella persona del Capo della Segreteria Tecnica, ha ribadito che il D.M. 161/12 non si applicava ai "piccoli" cantieri come definiti dall'art. 266 comma 7 del D.lgs. 152/06. Indicazioni senz'altro realistiche ma che alla fine facevano sorgere il dubbio su come dovesse essere trattato il materiale proveniente appunto da questo genere di cantieri: rifiuto o sottoprodotto? Probabilmente, per "tranquillità giuridica" ed economicità delle procedure, gran parte degli operatori ha preferito considerarlo come rifiuto!

Sulla base di questi presupposti, nell'ambito della conversione in legge del decreto legge n. 69/13 (Legge n. 98/13), l'art. 41 bis, al comma 1, ha espressamente richiamato l'art. 266 comma 7 facendo riferimento ai piccoli cantieri nonché, più in generale, ad una deroga al D.M. 161/12 prevedendo una serie di norme in base alle quali le terre e rocce da scavo possono essere considerate come sottoprodotti e non rifiuti se si verificano le condizioni riportate nell'art. 41 bis.

Tali indicazioni completano quelle già contenute nell'art. 41 comma 2 del decreto legge 69/13 e pertanto l'ambito di applicazione dell'art. 41 bis è riferibile non solo ai piccoli cantieri, come confermato dalle indicazioni regionali sino ad ora emanate, anche per tutti cantieri non soggetti a VIA o AIA, nonché per quelli sino a 6.000 metri cubi, ma soggetti a VIA o AIA.

Il rapporto tra le due normative è evidente anche perché, a prescindere dall'entità dell'opera che le produce, le terre e rocce da scavo sono sempre le medesime, così come le tecnologie di scavo possono essere le stesse e ciò conseguentemente vale anche per le modalità di trattamento e di utilizzo. 

 

 

L’art. 41 bis in pillole

 

A cosa si applica l’art. 41 bis

L’art. 41 bis comma 1 recita testualmente “i materiali di scavo di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), del citato regolamento (D.M. 161/12), prodotti nel corso di attività e interventi autorizzati in base alle norme vigenti  sono sottoposti al regime di cui all’articolo 184 bis del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successive modificazioni, se il produttore dimostra (omissis)”.

In primo luogo occorre meglio definire quali sono i materiali ai quali si può applicare il regime dei sottoprodotti visto che la rubrica dell’articolo 41 bis indica “terre e rocce da scavo” mentre il comma 1 definisce in modo più ampio la tipologia, rinviando, correttamente all’art. 1 del D.M. 161/12 e d’altro canto non poteva essere diversamente visto che l’attività che origina i materiali è la medesima e  cioè quella del settore delle costruzioni e per il materiale prodotto a seguito di essa valgono le stesse considerazioni.

L’art. 1 del D.M. 161 definisce i materiali da scavo comprendendovi il suolo o sottosuolo con eventuali presenze di riporto prodotto a seguito di scavi in genere, perforazione, trivellazione, palificazione, consolidamento, opere infrastrutturali, rimozione/livellamento di opere in terra, materiali litoidi in genere provenienti da lavori in alvei, corpi idrici ecc. ed infine i residui della lavorazione di materiali lapidei.

La parte più importante della norma richiamata è però quella nella quale si specifica che i materiali possono contenere, sempreché la concentrazione di inquinanti non sia superiore alla media dell’intera massa, anche miscele cementizie, vetroresina, policloruro di vinile, bentonite, calcestruzzo e additivi per lo scavo meccanizzato.

E’ evidente che tali indicazioni non possono valere solo per i materiali provenienti da cantieri assoggettati alla VIA o da attività soggette ad AIA, ma più in generale per i materiali derivanti dall’attività del settore delle costruzioni altrimenti si sarebbe in presenza di una palese disparità di trattamento.

 

L’ambito di applicazione      

L’ambito di applicazione dell’art. 41 bis è quello dei cantieri con volumi di materiali prodotti sino a 6.000 mc (comma 1), nonché, più in generale, quello dei cantieri non soggetti alla VIA o ad attività soggette ad AIA (comma 5 e art. 184 bis comma 2 bis Dlgs 152/06 introdotto dall’art. 41 comma 2 del DL 69/13) indipendentemente dal volume dei materiali prodotti.  A questo punto il D.M. 161/12 si applicherà solo nel caso di opere soggette a VIA o attività soggette ad AIA che prevedano la produzione complessiva di materiali da scavo per un volume superiore a 6.000 mc.

 

Sottoprodotti piuttosto che rifiuti, ma a quali condizioni?

L’art. 41 bis comma 1 attribuisce l’onere al proponente/produttore di dimostrare i seguenti aspetti

-           Certezza dell’utilizzo in uno o più siti o cicli produttivi determinati

-           Per l’utilizzo sul suolo: non superamento dei valori delle concentrazioni soglia di contaminazione di cui alle colonne A e B della tabella 1 dell’allegato 5 alla parte IV del Dlgs 152/06 con riferimento alle caratteristiche delle matrici ambientali  e alla destinazione d’uso urbanistica del sito di destinazione. I materiali non dovranno costituire fonte di contaminazione diretta o indiretta per le acque sotterranee, fatti salvi i valori del fondo naturale

-           Per l’impiego in altro ciclo produttivo: non devono determinarsi rischi per la salute ne’ variazioni qualitative o quantitative delle emissioni rispetto al normale impiego delle materie prime

-           Utilizzo dei materiali da scavo senza alcun preventivo trattamento, fatte salve le normali pratiche di cantiere.

L’impegno ad osservare le indicazioni soprariportate dovrà essere contenuto in un’apposita dichiarazione che il produttore (comma 2) renderà all’ARPA nella forma della dichiarazione sostitutiva di atto notorio.

In particolare per quanto attiene alle cosiddette prescrizioni di natura ambientale è evidente che il produttore dovrà seguire un comportamento tale da non arrecare pregiudizio per l’ambiente e ciò equivale ad dovere effettuare gli opportuni accertamenti analitici sia sul materiale prodotto sia sul sito di utilizzo.

Su questo specifico aspetto sarà importante verificare, se esistenti, le indicazioni emanate in ambito locale dall’ARPA ed in ogni caso è opportuno evidenziare che non sarà obbligatorio, nell’esecuzione delle analisi, verificare tutti i parametri indicati nell’Allegato 4 del D.M. 161/12, ma solo quelli previsti sulla base della comune esperienza (o della storia delle attività antropiche esercitate nel sito o in zona) ovvero delle indicazioni dell’ARPA o di altro provvedimento regionale.

Per altro il comma 1 fa salvi, ai fini dell’utilizzo come sottoprodotti, i materiali contenenti valori di fondo naturale superiori a quelli ammessi dalle concentrazioni soglia di contaminazione CSC.  Al riguardo e contrariamente all’art. 4 del D.M. 161/12 si segnala che per questa fattispecie non sono previste particolari procedure. E’ evidente che si dovranno applicare le indicazioni di cui al comma 1, lett. b) e c) dell’art. 41 bis e più in generale, soprattutto per quanto attiene al rispetto della lett. b), i materiali potranno essere reimpiegati nell’ambito di aree aventi i medesimi valori di fondo naturale del sito di produzione.

 

Soggetto che effettua la comunicazione

La responsabilità dell'avvenuto utilizzo, ai sensi dell'art. 41 bis comma 3, ricadrà, sempre e comunque in capo al produttore (in realtà potrebbe trattarsi anche del proponente visto che ai sensi del comma 2 è il soggetto che può redigere, in alternativa al produttore la dichiarazione sostitutiva di atto notorio ai fini dell'utilizzo) e sarà costui a dover comunicare l'avvenuto utilizzo del materiale prodotto.

La questione è particolarmente importante e delicata soprattutto nel caso in cui non vi sia coincidenza tra il produttore e colui il quale utilizza il materiale. Pertanto sul produttore incombe un onere di vigilanza di natura primaria rispetto a quanto indicato nella dichiarazione iniziale all'ARPA. In caso di difformità non comunicate potrebbero scattare le sanzioni previste dal Dlgs. 152/06 per il traffico illecito di rifiuti e/o illecito smaltimento degli stessi, discarica abusiva ecc.

Ferme restando le indicazione dell'art. 41 bis e le responsabilità più generali previste per lo smaltimento dei rifiuti dal D.lgs. 152/06 sarà comunque consigliabile definire la questione nell'ambito della contrattualistica tra le parti.

 

Produttore – proponente

Il comma 2 prevede che l’inizio del procedimento finalizzato all’utilizzo delle terre e rocce avvenga mediante una dichiarazione resa dal proponente o dal produttore.

Si tratta di una formula ripresa dal D.M. 161/12 che più di una volta ha creato dubbi sul soggetto titolato a presentare il piano, ma che nell’art. 41 bis è parzialmente sfumata in quanto si indica alternativamente la figura del proponente o quella del produttore e cioè di colui il quale è chiamato ad eseguire materialmente le opere. Per altro tutti i successivi adempimenti (comunicazioni finali o intermedie) sono posti in carico al produttore che quindi è il soggetto che si assume la responsabilità del corretto adempimento delle indicazioni rese all’ARPA che attestano il rispetto della normativa sui sottoprodotti richiamata al comma 1.

 

Le forme delle comunicazioni

L’art. 41 bis prevede che per l’accertamento delle condizioni affinché le terre e rocce siano considerate come sottoprodotti e non come rifiuti debba avvenire attraverso una dichiarazione e delle comunicazioni nei confronti dell’ARPA ed eventualmente del comune competente territorialmente.

Nella gran parte dei casi si tratta di comunicazioni che sono effettuate dal produttore senza che ne siano precisate, nell’art. 41 bis, le modalità, ma ad ogni buon fine è consigliabile che ciò avvenga mediante forme idonee ad assicurarne la tracciabilità (ossia tramite PEC, raccomandata con avviso di ricevimento, consegna diretta con apposizione sulla copia del protocollo di ricevimento da parte dell’ente ricevente). Di tali comunicazioni il produttore ne risponderà secondo l’ordinaria regola della veridicità.

La forma della comunicazione è richiesta nel caso di modifica di  una o più delle condizioni di utilizzo o di deposito indicate della dichiarazione all’ARPA (comma 2), nonché (comma 3) per il completo utilizzo secondo le previsioni di cui alla dichiarazione resa all’ARPA ai sensi dell’art. 41 bis comma.

Diverso il caso del primo atto del procedimento per l’utilizzo e cioè la dichiarazione iniziale del proponente o del produttore nei confronti dell’ARPA che dovrà essere effettuata (comma 2) nella forma della dichiarazione sostitutiva di atto notorio ai sensi del DPR n. 445/2000.

La dichiarazione, ove non sia possibile renderla di persona direttamente all’ARPA, potrà essere inviata debitamente sottoscritta ed accompagnata dalla fotocopia del documento di identità (in corso di validità) del dichiarante (proponente/produttore).