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Il Servizio Idrico Integrato nelle prime sentenze della Corte Costituzionale del 2013

a cura di Chiara Scardaci

1.       Sentenza  50/2013  (Udienza Pubblica del 13/03/2013  -  Decisione  del 25/03/2013)

(Norme impugnate:        Art. 1, c. 10°, 11°, primo periodo, 14° e 16°, della legge della Regione Abruzzo 12/04/2011, n. 9.)

Sul Piano d’Ambito

 [ … ] Emerge dalla disposizione statale sopra citata – nel suo complesso ed anche al di là dell’inciso sopra riportato – la natura necessariamente unitaria del piano d’ambito affidato alla competenza dell’ente regionale. Tale unitarietà si pone tuttavia in contrasto con l’effetto vincolante attribuito dalle norme regionali impugnate ai pareri espressi dall’Assemblea dei sindaci, portatori di istanze potenzialmente frammentarie, di cui si deve tener conto nella redazione del piano regionale, ma che non possono condizionare in modo insuperabile l’attività programmatoria e pianificatoria dell’ente regionale attributario del servizio.

Sull’affidamento in house

[ … ] La Corte di giustizia dell’Unione europea ha riconosciuto che rientra nel potere organizzativo delle autorità pubbliche degli Stati membri “autoprodurre” beni, servizi o lavori, mediante il ricorso a soggetti che, ancorché giuridicamente distinti dall’ente conferente, siano legati a quest’ultimo da una “relazione organica” (cosiddetto affidamento in house). Allo scopo di evitare che l’affidamento diretto a soggetti in house si risolva in una violazione dei principi del libero mercato e quindi delle regole concorrenziali, che impongono sia garantito il pari trattamento tra imprese pubbliche e private, la stessa Corte ha affermato che è possibile non osservare le regole della concorrenza a due condizioni. La prima è che l’ente pubblico svolga sulla società in house un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; la seconda è che il soggetto affidatario realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente pubblico (sentenza 18 novembre 1999, in causa C-107/98, Teckal). Tale impostazione è costantemente richiamata dalla giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenza n. 439 del 2008).

[ … ] Si deve in proposito ricordare che l’art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 20 novembre 2009, n. 166, novellando l’art. 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, stabiliva: «Tutte le forme di affidamento del servizio idrico integrato, di cui all’articolo 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 […] devono avvenire nel rispetto dei principi di autonomia gestionale del soggetto gestore […]».

A seguito dell’esito positivo della consultazione referendaria ammessa con sentenza n. 24 del 2011 di questa Corte, l’art. 23-bis del d.l. n. 112 è stato abrogato, mentre l’art. 4 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, sostanzialmente riproduttivo della norma abrogata, è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 199 del 2012, per violazione del divieto di ripristino di normativa abrogata a seguito di referendum, e quindi dell’art. 75 Cost.

La conseguenza delle vicende legislative e referendarie brevemente richiamate è che, attualmente, si deve ritenere applicabile la normativa e la giurisprudenza comunitarie in materia, senza alcun riferimento a leggi interne.

[ … ] si deve ricordare che la Corte di giustizia dell’Unione europea ha affermato che sul soggetto concessionario deve essere esercitato «un controllo che consente all’autorità pubblica concedente di influenzarne le decisioni. Deve trattarsi di una possibilità di influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni importanti» (sentenza 13 ottobre 2005, in causa C-458/03, Parking Brixen). Ciò non significa che siano annullati tutti i poteri gestionali dell’affidatario in house, ma che la «possibilità di influenza determinante» è incompatibile con il rispetto dell’autonomia gestionale, senza distinguere – in coerenza con la giurisprudenza comunitaria – tra decisioni importanti e ordinaria amministrazione. Anche con riferimento al secondo profilo, è appena il caso di osservare che il condizionamento stretto, richiesto dalla giurisprudenza comunitaria, non può essere assicurato da pareri obbligatori, ma non vincolanti, resi peraltro – come esplicitamente prevede la norma impugnata – «sugli atti fondamentali del soggetto gestore in house».

2.       Sentenza  67/2013 (Deposito del 12/04/2013  - Pubblicazione in G. U. 17/04/2013)

(Norme impugnate:        Artt. 4, c. 2°, lett. e), 7, c. 4° e 5°, e 11, c. 1°, della legge della Regione Veneto 27/04/2012, n. 17)

Quadro normativo

[ ... ] Le questioni in esame si inseriscono nell’àmbito della complessa evoluzione della normativa relativa alle procedure di determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato, la cui disciplina si rinviene oggi principalmente nelle norme del d.lgs. n. 152 del 2006 (c.d. Codice dell’ambiente). L’art. 154 definisce la tariffa come «il corrispettivo del servizio idrico integrato» che viene determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’Autorità d’àmbito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio «chi inquina paga». La norma, frutto peraltro di intervento abrogativo referendario, quanto alla quota della tariffa destinata alla remunerazione del capitale, dispone che «tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo» e che il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua.

Il citato art. 154, peraltro, al comma 4, nell’attuale versione frutto della modifica ad opera, da ultimo, del decreto-legge 18 ottobre 2012 n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012 n. 221, dispone che sia il soggetto competente, al fine della redazione del piano economico-finanziario di cui all’articolo 149, comma 1, lettera d), a predisporre la tariffa di base, nell’osservanza del metodo tariffario di cui all’articolo 10, comma 14, lettera d), del d.l. n. 70 del 2011, ed a trasmetterla per l’approvazione all’Autorità per l’energia elettrica e il gas.

L’articolo 10, comma 14, del d.l. n. 70 del 2011, nel disciplinare l’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua – ora sostituita dall’Autorità per l’energia elettrica e gas, ai sensi dell’art 21, comma 19, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011 n. 214 – dispone che l’Autorità, fra l’altro, definisce le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua, predispone il metodo tariffario, per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, della tariffa del servizio idrico integrato ed «approva le tariffe predisposte dalle autorità competenti».

Infine, in conseguenza della soppressione delle Autorità d’àmbito, di cui agli articoli 148 e 201 del d.lgs. n. 152 del 2006, il comma 186-bis della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010) ha disposto che le Regioni attribuiscano con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

E’ in questo contesto che si colloca la legge regionale del Veneto in esame, la quale all’art. l, comma 5, ha disposto in primo luogo che «le funzioni amministrative relative alla programmazione e controllo del servizio idrico integrato di cui agli articoli 147 e seguenti del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale”, e successive modificazioni, sono esercitate per ciascun àmbito territoriale ottimale da enti di regolazione denominati Consigli di bacino».

Sulla determinazione della tariffa e sulla competenza regionale

[ ... ] Dal testo della legge appare evidente come le disposizioni regionali impugnate riservino a tali enti un’attività di approvazione e modulazione che, invece, dalle norme statali interposte, in particolare dall’articolo 10, comma 14, del d.l. n. 70 del 2011, risulta riservata allo Stato, nell’esercizio delle proprie competenze in materia di tutela dell’ambiente e di tutela della concorrenza. [ … ] In proposito appare sufficiente richiamare la già citata sentenza n. 29 del 2010, la quale ha precisato che, allorchè la normativa regionale incida, in particolare, sulle attribuzioni dei soggetti preposti al servizio idrico integrato, sottraendo parte della competenza ad essi riservata dagli artt. 154 e 161 del d.lgs. n. 152 del 2006, per ciò stesso deve ritenersi illegittima, senza che, sotto tale profilo, possa essere rivendicata la competenza legislativa regionale in materia di servizi pubblici locali.

Peraltro, anche se si volesse ritenere che coincida con la predisposizione voluta dal sistema legislativo statale, il riferimento dell’art. 7, comma 4, al momento dell’articolazione della tariffa secondo fasce territoriali, per tipologia di utenza, per scaglioni di reddito e per fasce progressive di consumo, dimostra sistematicamente proprio quanto tale attività ecceda le competenze regionali. Siffatta attività, infatti, non potrebbe che essere ricompresa fra quelle riservate agli organi statali preposti, in virtù delle attribuzioni previste, fra l’altro, oltre che dal citato art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, anche dall’art. 10, comma 14, lettere c) e d), del d.l. n. 70 del 2011, che riserva all’Autorità per l’energia e per il gas non solo la definizione delle componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici, ma anche la redazione del metodo tariffario, riguardo a ciascuna delle quote di corrispettivo ed alla valutazione dei costi dell’utilizzo.

E’ pacifico, tuttavia, in primo luogo, che la disciplina statale sopra richiamata riservi alle autorità statali la fissazione delle componenti di costo delle tariffe, atteso che, per il disposto del citato art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il principio “chi inquina paga”, definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua. D’altra parte, la determinazione di un minimo della quota di investimento destinato alla tutela idrogeologica ed alla qualità delle risorse idriche, in quanto “costo”, non può che riflettersi proprio su dette componenti, di recupero dei costi ambientali e di investimento. E’ pertanto evidente l’attitudine della disposizione ad incidere sulle componenti tariffarie.

La disciplina regionale impugnata, quindi, in quanto suscettibile di incidere sulle componenti tariffarie, ed in particolare sulle quote dei costi, nella specie dei costi ambientali, invade le materie tutela dell’ambiente e tutela della concorrenza, riservate allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.

Sui poteri sostitutivi del Presidente della Giunta

[ ... ] Infine, il ricorrente dubita della legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, della legge regionale in esame, in quanto, attribuendo esso al Presidente della Giunta regionale il potere sostitutivo in caso di inerzia dei Consigli di bacino nell’approvazione delle tariffe e dei relativi aggiornamenti, si porrebbe in contrasto con l’articolo 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., perché invasivo anche in questo caso delle competenze statali in materia di tutela dell’ambiente e di tutela della concorrenza.

L’attribuzione di un simile potere sostitutivo, relativamente ai casi di inerzia nell’approvazione o aggiornamento delle tariffe, riguardando una funzione che non compete alla Regione, necessariamente soffre del medesimo vizio di competenza della norma che aveva previsto la funzione. Inoltre, emerge al riguardo anche il contrasto con l’art. 10, comma 14, del citato d.l. n. 70 del 2011, che espressamente attribuisce il potere sostitutivo all’Autorità statale, prevedendo che la stessa «nel caso di inutile decorso dei termini previsti dalla legge per l’adozione degli atti di definizione della tariffa da parte delle autorità competenti (...) provvede nell’esercizio del potere sostitutivo, su istanza delle amministrazioni o delle parti interessate, entro sessanta giorni, previa diffida all’autorità competente ad adempiere entro il termine di venti giorni».

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