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Con la Farfallina di questo mese, Verdediritto vuole analizzare la bozza del decreto ministeriale, curato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, che reca il Regolamento per l’individuazione dei criteri indicativi, al fine di agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti.

 Con un approccio sintetico e sistematico Farfallaverde tenterà di sottolineare i pregi e i difetti della bozza di decreto, che ha già sollevato molteplici perplessità sui diversi tavoli di discussione.

 

1 – L’impostazione

Il MATTM ha elaborato un DM in attuazione dell’art. 184 bis comma 2 del D. Lgs. n. 152/06 e s.m.i. al fine di individuare i criteri seppur indicativi in base ai quali un residuo di produzione può essere qualificato come sottoprodotto.

Si rammenta che l’art. 184 bis al comma 1 reca l’elencazione di 4 requisiti la cui presenza consente di riconoscere un sottoprodotto rispetto a un rifiuto. La sua attuazione negli ultimi anni è avvenuta tramite alcuni decreti ministeriali aventi lo scopo di precisare quando per alcuni ben identificati residui si era in presenza di “sottoprodotto”. (vedi D.M. 10 agosto 2012 n. 161 in materia di terre e rocce da scavo)

I decreti ministeriali venivano adottati in attuazione del comma 2 del citato articolo 184 bis che per l’appunto prevede l’adozione di norme regolamentari che precisino le condizioni del sottoprodotto, in linea con quanto stabilito dal comma 1 dello stesso articolo: “Sulla base delle condizioni previste al comma 1, possono essere adottate misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti. All’adozione di tali criteri si provvede con uno o più decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell’ articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, in conformità a quanto previsto dalla disciplina comunitaria.”

Il comma 2 dell’art. 184 bis pertanto, non prevede l’adozione di un regolamento che ribadisca o precisi le qualità del sottoprodotto allo scopo di una sua più puntuale identificazione. Ma l’adozione di decreti ad hoc per singole casistiche, come peraltro già accaduto nei casi citati ut supra.

Da qui la prima criticità: non si comprendono le motivazioni della futura adozione di un D.M. che non è richiesto dal T.U. ambientale e che in buona parte ripete concetti già precisati nel D. Lgs. n. 152/06.

Peraltro, non mancano le fattispecie giuridiche che necessiterebbero di chiarimenti applicativi ad hoc per sciogliere i molteplici dubbi legati al loro riutilizzo in qualità di sottoprodotti. Per citarne soltanto una, il fresato d’asfalto, derivante dalla scarifica del manto stradale, annosa questione oggetto negli ultimi anni di importanti pronunce giurisprudenziali (tra le altre vedi Consiglio di Stato sentenza numero 4151/2013 e sentenza numero  4978/2014) .

Il D.M., inoltre, non si preoccupa soltanto di individuare in via generale quelli che sono i requisiti per la qualifica dei residui di produzione quali sottoprodotti; al contrario, si sofferma ampiamente anche sui requisiti relativi all’utilizzo come sottoprodotti dei residui derivanti dall’impiego delle biomasse.

La scelta ministeriale genera confusione.  Il giurista si trova di fronte ad un intervento normativo che vuole avere la duplice funzione di regolamentare in via generale il sottoprodotto ed allo stesso tempo - si legge nelle premesse - disciplinare “in via di prima applicazione, nell’ottica di una progressiva disciplina di altri residui di produzione, gli specifici criteri di riferimento tecnici e normativi atti a qualificare come sottoprodotti le biomasse residuali destinate all’impiego per la produzione di energia elettrica”.

Mi chiedo se in favore di una maggiore organicità non sarebbe stato più opportuno separare i due argomenti anche per rispettare le scelte legislative degli scorsi anni e dedicare alle biomasse, così come era avvenuto per le T&R un decreto ad hoc.

 

2 - Repetita Iuvant?

Leggendo i primi 4 articoli del D.M. si ha l’impressione di essere di fronte ad una duplicazione di quanto già scritto nel T.U. ambientale: all’art.1 si precisano le finalità e i principi del D.M., mentre all’art. 2 vengono inserite delle definizioni quali prodotto o rifiuto che non dovrebbero essere presenti in una norma di terzo grado e che, peraltro sono già stati definiti sempre dal D. Lgs. n. 152/06. Tra le definizioni troviamo anche quella del sottoprodotto ripetuta anche nell’art. 3 della bozza di D.M.

L’art. 4 ribadisce le esclusioni dalla disciplina del D.M.  anche qui richiamando il dettato del T.U. ambientale e precisando nell’ultimo comma un aspetto decisamente superfluo, che tuttavia ben si presta a generare dubbi applicativi poco utili alla organicità dell’intero quadro normativo: “restano ferme le disposizioni speciali adottate per la gestione di specifiche tipologie e categorie di residui, tra cui le norme in materia di terre e rocce da scavo”.

Ovvio che restano ferme così come dovrebbero restare ferme anche quelle contenute negli altri decreti applicativi che il comma riportato, tuttavia, non cita.

Il decreto, però, non si limita a ripetere quanto già previsto dal D.Lgs. 152/2006, in alcuni casi “aggiunge” anche definizioni, requisiti ed adempimenti non presenti nella legislazione nazionale, incrementando, in questo modo, le incertezze per gli operatori del settore.

Si fa riferimento, in primo luogo, all’introduzione delle definizioni di “residuo di produzione” e “residuo-rifiuto” due nuove figure/istituti, che di fatto vanno a modificare ed integrare le definizioni date dal D.Lgs. 152/2006 ai sottoprodotti e ai rifiuti, con tutte le relative conseguenze anche sotto il profilo penale in relazione alla qualificazione di alcuni materiali. E qui la domanda sorge spontanea: può un semplice decreto ministeriale modificare ed innovare un decreto legislativo, quindi fonte normativa di rango superiore?! Evidentemente si!

Altro aspetto particolarmente rilevante è quello della previsione, contenuta al comma 3 dell’art. 5 dello schema di decreto, in base alla quale costituirebbe elemento di prova della certezza dell’utilizzo “il conferimento a condizioni vantaggiose per il produttore”.

A parte il fatto che già il termine “conferimento” appare inappropriato, in quanto solitamente collegato alla gestione dei rifiuti e non certo ai sottoprodotti, è evidente che inserire il riferimento alle "condizioni vantaggiose" sembra rievocare il requisito del “valore economico” dei sottoprodotti, concetto ormai da anni superato sia a livello nazionale sia europeo.

Si tratta inoltre di una formula suscettibile di interpretazioni e applicazioni differenti, che ancora una volta generano confusione ed incertezze. Infatti, chi può stabilire quali siano le condizioni vantaggiose per il produttore? Deve trattarsi solo ed esclusivamente di cessioni a titolo oneroso? Ma il vantaggio per il produttore potrebbe anche solo consistere nel non dover gestire il materiale come rifiuto!

 

3 – Certezza del riutilizzo e NPI

Interessanti invece le disposizioni contenute nell’art. 5 che, in merito alla certezza del riutilizzo precisano quali sono gli elementi che lo provano che possono essere riassunti come di seguito:

-          Modalità organizzative del ciclo di produzione: congruità tra la tipologia la quantità la qualità dei residui ottenuti e l’utilizzo previsto

-          Analisi della documentazione relativa all’impianto di destinazione ed alle attività dalla quale originano i materiali impiegati

-          Per il riutilizzo in un ciclo successivo, identificazione dell’attività o dell’impianto di riutilizzo già al momento della produzione del residuo

-          Rapporti contrattuali

-          Fatture

-          Documentazione relativa al trasporto

-          Avvenuto conferimento dei residui

-          Scheda Tecnica di cui all’art. 7

L’art. 6 si fa portatore della nozione di “Normale Pratica Industriale” sinora affidata all’articolo 4 e all’allegato 3 del D.M. 161/2012 in materia di T&R ed alle elaborazioni dottrinarie nonché giurisprudenziali.

Tuttavia l’articolo, dopo aver delineato una definizione peraltro abbastanza generica, rinvia alla operazioni e alle attività elencate nell’allegato 1 del D.M., che però si riferisce solo alle biomasse, e quindi ingenera nell’interprete nuove ed ulteriori incertezze sull’ambito di applicazione della norma e del decreto stesso.

Andando avanti con l’illustrazione della bozza del D.M.  si rileva che il primo titolo si chiude con l’art. 7 che al fine di consentire la verifica delle caratteristiche del residuo e la conformità dello stesso con il processo di produzione, dispone che il produttore debba compilare per ciascuna categoria di materiale o sostanza una scheda tecnica in base al modello allegato allo stesso D.M. Inoltre la norma prevede che in caso di cessione del residuo per l’utilizzo in un altro ciclo produttivo, il produttore accompagna la cessione con una dichiarazione di conformità redatta e sottoscritta in base al modello di cui all’allegato 3 del D.M.

 

4 – Deposito, movimentazione e trasporto

Il Titolo secondo si compone dell’articolo 8 e dell’articolo 9. L’art. 8 disciplina le modalità generali con cui devono essere effettuati il deposito e la movimentazione presso l’impianto di produzione che si riportano sinteticamente di seguito:

-          L’area di deposito deve essere chiaramente individuata, controllata e laddove necessario in base alle caratteristiche del residuo, dotata di idonea pavimentazione e di copertura adeguata alla tipologia del residuo

-          Lo stoccaggio del sottoprodotto deve essere distinto e separato dal deposito di rifiuti, di prodotti e di residui con differenti caratteristiche chimico fisiche, o destinati a diversi utilizzi

-          Deve essere consentito in ogni momento il controllo delle quantità e delle tipologie di sottoprodotti in deposito

-          Devono essere adottate tutte le misure e le cautele necessarie ad impedire emissioni sul terreno, in aria e nelle acque, o l’insorgenza di qualsiasi problematica di ordine ambientale o sanitario

-          I tempi del deposito e di utilizzo del sottoprodotto, nel medesimo o in un successivo ciclo di produzione, non possono superare complessivamente il termine di un anno dalla produzione del residuo medesimo

Tra le modalità elencate spicca la previsione del tempo di deposito che non può superare un anno dalla produzione del residuo. La tempistica contemplata non è condivisibile in quanto è senz’altro troppo restrittiva, addirittura più stringente dei tempi di deposito dei rifiuti previsti dalla direttiva europea 2008/98 rifiuto, in base alla quale è ammesso addirittura il deposito di rifiuti, prima del recupero, per un periodo pari o superiore a tre anni (considerando 16)!

Il D.m., sempre all’art. 8, precisa inoltre il deposito per i residui per i quali sia stata emessa la dichiarazione di conformità in ottemperanza alle disposizioni del decreto stesso “può essere effettuato presso un ciclo successivo e diverso da quello di produzione anche accumulando sottoprodotti provenienti da diversi impianti di produzione, purchè abbiano le medesime caratteristiche e non ne vengano alterati i requisiti ambientali che ne garantiscono l’utilizzo ai sensi dell’articolo 6”.

L’art. 9 contempla le modalità di trasporto stabilendo al primo comma che il residuo è conferito dal produttore direttamente all’impianto di utilizzo, “Anche” tramite soggetti che esercitano attività di trasporto. La particella aggiuntiva “Anche” lascia intendere che il produttore può trasportare il sottoprodotto autonomamente seguendo le norme tecniche vigenti e le regole di buona pratica nonché le indicazioni generali evidenziate sempre all’art. 9 nel successivo comma 2.

Nello stesso articolo troviamo al comma 5 la prescrizione che prevede la tenuta della documentazione attestante il trasporto, anche su supporto elettronico per la durata di tre anni.

Al comma 6 il MATTM specifica che nel caso in cui il trasporto del residuo sia svolto esclusivamente all’interno delle aree private nella disponibilità del produttore medesimo, l’art. 5 non si applica.

Altra disposizione degna di nota è contenuta nel comma 8 dell’art. 9 che limita la responsabilità del produttore o del cessionario limitatamente alle fasi precedenti alla consegna all’impianto di utilizzo.

 

Valentina Mingo - Ance Mercato Privato

 

Chiara Scardaci