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La nuova versione della sezione III (Parte terza) titolo II del D. Lgs. 152/06 in materia di Servizio Idrico Integrato dopo il Salva Italia

A cura di

Avv.to Chiara Scardaci e Valentina Mingo – Ance Mercato Privato

 

Premessa

E’ noto che con la L. del 5 gennaio 1994, n. 36, “Galli”, il legislatore prescriveva che l’organizzazione del servizio idrico integrato (più avanti anche SII) avvenisse sulla base di ambiti territoriali ottimali delimitati secondo determinati criteri che si potevano riassumere in tre precetti di base: 1) rispetto dell’unità di bacino idrografico, 2) superamento della frammentazione delle gestioni, 3) conseguimento di adeguate dimensioni gestionali.

Molti profili organizzativi legati all’ATO ed alla gestione integrata della risorsa idrica, rimasero tuttavia, sotto la vigenza della L. Galli, non adeguatamente specificati, fino all’adozione del D. Lgs. n. 152/06 (TU ambientale), con il quale il legislatore assorbiva la L. n. 36/94, abrogandola quasi completamente, e richiamandone i contenuti, e con il quale approfondiva alcuni degli aspetti salienti della operatività degli ATO.

Secondo la disciplina che era contenuta nel Testo Unico Ambientale, si può affermare in maniera riassuntiva, che l’Ambito Territoriale Ottimale, aveva il compito di organizzare, affidare e controllare la gestione della risorsa idrica (art. 148, comma 2, D. Lgs. n. 152/06).

Tuttavia, dal 2010 in poi si sono succeduti, una serie di interventi normativi[1] finalizzati ad abrogare le Autorità d’Ambito[2] e quindi l’art. 148 del D. Lgs. n. 152/06 che le istitutiva. Gli interventi avevano disposto diverse proroghe rispetto alla vigenza della disposizione citata, l’ultima delle quali è scaduta il 31.12.2012.

L’abrogazione predetta aveva lasciato intendere che presto, si sarebbe proceduto ad effettuare una riorganizzazione della materia.

Ed infatti, con l’art. 7 del decreto Salva Italia (D.L. 12 settembre 2014 n. 133) convertito nella Legge 11.11.2014 n. 164 e con ben due anni, o quasi, di ritardo, il legislatore è intervenuto radicalmente sulla parte terza del T.U. ambientale ed, in particolare, sulla sezione III del titolo II concernente il Servizio Idrico Integrato, abrogando ogni riferimento all’Autorità d’Ambito.

Pertanto, di seguito, si provvederà ad analizzare la portata delle modifiche effettuate attraverso il primo comma lettere a) – l) dell’art. 7 del decreto Salva Italia.

 

Le modifiche al SII

Sezione III, Parte III, Titolo II, del D. Lgs. n. 152/06

Il primo comma dell’art. 7, alla lettera a) conferma l’abrogazione dell’Autorità d’Ambito stabilendo che, nella Sezione III, Parte III, Titolo II, del D. Lgs. n. 152/06, ovunque ricorrano, le parole “Autorità d’Ambito” debbano essere sostituite con l’espressione “Gli enti di governo dell’ambito”[3].

Articolo 147 del D. Lgs. n. 152/06

Alla lettera b) il legislatore aggiunge un nuovo periodo al comma 1 dell’art. 147 del D. Lgs. n. 152/06, mantenendo il concetto di Ambito Territoriale Ottimale e precisando che: “Gli enti locali partecipano obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito individuato dalla competente regione per ciascun ambito territoriale ottimale, al quale e' trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi  compresa la programmazione delle infrastrutture idriche  di  cui  all'articolo 143, comma 1."

L’Ambito Territoriale Ottimale rimane quindi la modalità di organizzazione del SII, a capo del quale però non vi è più l’Autorità D’Ambito ma un Ente di Governo al quale dovranno partecipare obbligatoriamente gli enti locali.

L’adesione è obbligatoria e le regioni che non hanno ancora individuato gli enti di governo dell’ambito, provvedono, con delibera, entro il termine perentorio del 31.12.2014. Decorso inutilmente tale termine si applica l’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131.  Ai sensi del nuovo comma 1 bis dell’art. 147,(introdotto sempre dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 7 del Salva Italia), per gli enti locali inadempienti, il Presidente della Regione entro il termine fissato dalle regioni e dalle province autonome e, comunque, non oltre sessanta giorni dalla delibera di individuazione, esercita previa diffida all’ente locale ad adempiere entro ulteriori trenta giorni, i poteri sostituitivi, ponendo le relative spese a carico dell’ente inadempiente, (si applica quanto previsto dagli ultimi due periodi dell’articolo 172, comma 4).

Proseguendo nella lettura dell’art. 7 della legge di conversione del Decreto Salva Italia, si rileva che il legislatore ha introdotto all’art. 147 il comma 2 bis il quale prevede che: “Qualora l’ambito territoriale ottimale coincida con l’intero territorio regionale, ove si renda necessario al fine di conseguire una maggiore efficienza gestionale ed una migliore qualità del servizio all’u-tenza, è consentito l’affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle città metropolitane. Sono fatte salve le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti istituite ai sensi del comma 5 dell’articolo 148

Art. 149 del D. Lgs. n. 152/06

Alla lettera d), del comma 1 dell’art. 7 citato, viene modificato il primo periodo del comma 3 dell’art. 149 del D. Lgs. n. 152/06 che a proposito del programma degli interventi precisa che esso ha lo scopo di individuare: “le opere di manutenzione straordinaria e le nuove opere da realizzare, compresi gli interventi di adeguamento di infrastrutture già esistenti, necessarie al raggiungimento almeno dei livelli minimi di servizio, nonché al soddisfacimento della complessiva domanda dell’utenza, tenuto conto di quella collocata nelle zone montane o con minore densità di popolazione

Art. 149 bis del D. Lgs. N. 152/06

Il nuovo art. 149 bis precisa che l’Ente di Governo d’ambito dovrà scegliere quale forma di gestione adottare fra quelle previste dall’ordinamento europeo provvedendo conseguentemente, all’affidamento del servizio nel rispetto della normativa nazionale in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica.

Il primo comma dell’art. 149 si chiude con la previsione dell’affidamento diretto contemplato solo a favore di società in possesso dei requisiti prescritti dall’ordinamento europeo per la gestione in house, partecipate esclusivamente e direttamente da enti locali compresi nell’ambito territoriale ottimale.

Nel secondo comma il legislatore ha stabilito che al fine di assicurare la continuità del servizio idrico integrato, l’Ente di Governo dell’ambito, alla successiva scadenza della gestione esistente, dispone l’affidamento al gestore unico di ambito entro i sei mesi antecedenti la data di scadenza dell’affidamento previgente.

Nel comma 2 bis la disposizione prevede che nella documentazione delle procedure di gara per l’affidamento del servizio siano inclusi capitolati che contengano la puntuale indicazione delle opere che il gestore incaricato deve realizzare durante la gestione del servizio.

Art. 150 del D. Lgs. n. 152/06

L’art. 150 che regolamentava la scelta della forma di gestione e la modalità di affidamento è stato abrogato e non vi è più alcun richiamo diretto all’art. 113 del D. Lgs. N. 267/2000.

Art. 151 del D. Lgs. n. 152/06

L’art. 151 è stato modificato al comma 1 e prevede sempre la necessità che i rapporti tra l’Ente di Governo dell’Ambito ed il soggetto gestore siano regolati da una convenzione che dovrà essere redatta sulla base di appositi format predisposti dall’Autorità per l’Energia Elettrica il gas ed il sistema idrico.

Tra i contenuti della convenzione, al comma 2 dell’art. 151, è stata aggiunta la lettera b-bis) ovvero l’indicazione delle opere da realizzare durante la gestione del servizio come individuate dal bando di gara; ed è stata modificata la lettera m) alla quale è stato aggiunto: “nonché la disciplina delle conseguenze derivanti dalla eventuale cessazione anticipata dell’affidamento, anche tenendo conto delle previsioni di cui agli articoli 143 e 158 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ed i criteri e le modalità per la valutazione del valore residuo degli investimenti realizzati dal gestore uscente

Il comma 3 dell’art. 151 è stato anch’esso oggetto di modifica e nella versione vigente prevede che: “Sulla base della convenzione tipo di cui al comma 1 o, in mancanza di questa, sulla base della normativa vigente, l’ente di governo dell’ambito predispone uno schema di convenzione con relativo disciplinare, da allegare ai capitolati della procedura di gara. Le convenzioni esistenti devono essere integrate in conformità alle previsioni di cui al comma 2, secondo le modalità stabilite dall’Autorità per l’energia elettrica, il gas ed il sistema idrico”.

Il Comma 7 dell’art. 151 è soppresso.

Articolo 153 del D. Lgs. n. 152/06

Al comma 1 dell’art. 153 viene precisato che gli enti locali devono provvedere ad affidare in concessione d’uso gratuita, per tutta la durata della gestione, al gestore del SII, le infrastrutture idriche entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge 164/2014. Nella ipotesi in cui gli Enti Locali non abbiano ancora provveduto all’avvio delle procedure di affidamento, essi dovranno provvedere in merito alle infrastrutture idriche entro sei mesi dall’affidamento del servizio stesso.

Al comma 2 dell’art. 153 viene aggiunto un periodo che dispone che: “Il gestore è tenuto a subentrare nelle garanzie e nelle obbligazioni relative ai contratti di finanziamento in essere o ad estinguerli, ed a corrispondere al gestore uscente un valore di rimborso definito secondo i criteri stabiliti dall’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico

Art. 158 del D. Lgs. n. 152/06

L’art. 7  della Legge 164/2014 inserisce nel T.U. ambientale anche l’art. 158 bis il quale prevede:

-        Al comma 1 che i progetti definitivi delle opere e degli interventi previsti nel Piano d’Ambito sono approvati dagli Enti di Governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei

-        Al comma 2 si stabilisce che l’approvazione di cui al comma 1 costituisce dichiarazione di Pubblica Utilità e costituisce titolo abitativo e anche variante agli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale (da coordinarsi con il Piano di Protezione Civile – art. 3 comma 6 della Legge 225/92

-      Al comma 3 viene attribuito all’Ente di Governo la qualifica di Autorità Espropriante con la possibilità di delegare il potere ablativo in tutto o in parte al gestore del servizio utilizzando la convenzione

Art. 172 del D. Lgs. n. 152/06

L’art. 7 modifica anche i commi da 1 a 5 dell’art. 172 del D. Lgs. n. 152/06. Al comma 1 viene stabilito che gli Enti di Governo dovranno scegliere la forma di gestione e avviare la procedura di affidamento entro il termine perentorio del 30.09.2015. Il comma 2 prevede che i nuovi gestori subentrino o alla data di entrata in vigore della stessa disposizione oppure alla data di cessazione delle vecchie gestioni assentita in conformità alla normativa pro tempore vigente e non dichiarato cessato ex lege. Fuori dai casi di cui al nuovo comma 1 (scelta della forma di gestione non ancora effettuata) , e in sede di prima applicazione, il comma 3 dell’art. 172 stabilisce che:

-          Alla scadenza delle gestioni i cui affidamenti sono stati assentiti (cfr. ultimo periodo comma 2)in conformità alla normativa pro tempore vigente e non dichiarati cessati ex lege, il cui bacino complessivo affidato sia almeno pari al 25% della popolazione ricadente nell’ambito territoriale di riferimento, l’Ente di Governo d’Ambito dispone l’affidamento al gestore unico di ambito ai sensi dell’art. 149-bis.

-          Per le gestioni esistenti (i cui affidamenti sono stati assentiti sempre ai sensi dell’ultimo periodo del comma 2 dell’art. 7) i cui bacini affidati siano inferiori al 25% della popolazione ricadente nell’ambito territoriale ottimale di riferimento, l’Ente di Governo d’Ambito dispone l’affidamento del servizio per una durata in ogni caso non superiore a quella necessaria al raggiungimento di detta soglia, ovvero per una durata non superiore alla durata residua delle menzionate gestioni esistenti, la cui scadenza sia cronologicamente antecedente alle altre, ed il cui bacino affidato, sommato a quello delle gestioni oggetto di affidamento, ai almeno pari al 25% della popolazione ricadente nell’ambito territoriale ottimale di riferimento.

Il comma 3 bis introduce l’obbligo da parte dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas ed il servizio idrico, di inviare  alle Camere una relazione sul rispetto delle prescrizioni stabilite dal D. LGs. n. 152/06 ed in particolare: a) a carico delle regioni, per la costituzione degli enti di go-verno dell’ambito; b) a carico degli enti di governo dell’ambito, per l’affidamento del servizio idrico integrato; c) a carico degli enti locali, in relazione alla partecipazione agli enti di governo dell’ambito e in merito all’affidamento in concessione d’uso gratuito delle infrastrutture del servizio idrico integrato ai gestori affidatari del servizio.

Il comma 4 prevede che in caso di inerzia dell’Ente di Governo d’Ambito i poteri in meirto al S.I.I. possano essere esercitati dal Presidente della Regione. Se anche il Presidente della Regione risultasse inadempiente, l’Autorità per l’Energia Elettrica, il gas ed il servizio idrico, entro i successivi trenta giorni, segnala l’inadempienza al Presidente del Consiglio dei Ministri che nomina un commissario ad acta.

Il comma 5 prevede infine che: “Alla scadenza del periodo di affidamento, o alla anticipata risoluzione delle concessioni in essere, i beni e gli impianti del gestore uscente relativi al servizio idrico integrato sono trasferiti direttamente all’ente locale concedente nei limiti e secondo le modalità previsti dalla convenzione



[1] Le norme che hanno disposto l’abrogazione dell’art. 148 del D. LGs. n. 152/06 istitutiva dell’AATO e disciplinante la stessa, prevedendo opportuni periodi di proroga sono state: 

-          il comma 186 bis dell’art. 2 della Legge 23.12.2009 n. 191 (aggiunto dopo il comma 186, dall’art. 1 quinquies della legge 26.03.2010 n. 42 in sede di conversione del D.l. 25.01.2010 n. 2);

-         art. 1, comma 1 del D.L. 29.12.2010 n. 225, convertito, con modificazioni, dalla L. 26.02.2010 n. 1; 

-         art. 1, comma 1 del D.P.C.M. 25.03.2011;

-         art. 13, comma 2, del D.L. 29.12.2011 n. 216, convertito con modificazioni dalla L. 24.02.2012 n. 14

 

[2] L’Autorità D’Ambito era definita dal comma 1 dell’art. 148 come una struttura dotata di personalità giuridica costituita in ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l’esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle infrastrutture idriche.

[3] Si rammenta l’inserimento del comma 1 bis all’art. 3 bis del D.L. 13.08.2011 n. 138, effettuata attraverso l’art. 34 comma 23 del D.L. 18.10.2012 n. 179 convertito con modificazioni dalla L. 17.12.2012 n. 221. La disposizione stabiliva che le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, così come anche le funzioni di gestione, di determinazione delle tariffe all’utenza per quanto di competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo dovevano essere esercitate unicamente dagli Enti di Governo degli ATO istituti ai sensi del precedente comma 1. Il Comma 1 a sua volta, prevedeva che le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano dovessero identificare il perimetro degli ATO in modo da “consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio e istituendo e designando gli enti di Governo degli stessi entro il termine del 30.06.2012, termine che ovviamente, viste le modifiche apportate al T.U. ambientale, non è stato rispettato (o almeno non in tutte le regioni, cfr. http://www.regione.veneto.it/c/document_library/get_file?uuid=c1ec696f-9807-4c80-9fe1-20f5e61aa3f7&groupId=10709 ). In ogni caso, il comma 1 prescriveva anche che la dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali di norma avrebbe dovuto essere non inferiore al territorio provinciale. L’individuazione di ambiti che abbracciassero dimensioni diverse da quelle provinciali avrebbe dovuto essere giustificata in base a principi di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza rispetto alle caratteristiche del servizio e avrebbe dovuto essere presentata “anche su proposta dei comuni entro il 31.05.2012 previa lettera di adesione dei sindaci interessati o delibera di un organismo associato e già costituito ai sensi dell’art. 30 del TUEL (D. Lgs. n. 267/2000). In caso di inerzia rispetto al termine indicato del 30.06.2012, il legislatore trasferiva al Consiglio dei Ministri i poteri sostitutivi per organizzare lo svolgimento dei servizi pubblici locali di settore in ambiti o bacini territoriali e omogenei.