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I criteri ambientali minimi (CAM) ed il servizio di gestione dei rifiuti urbani - prime osservazioni

                                                                A cura di Chiara Scardaci 

                                                  

 

1. Premessa

Nell’aprile del 2008 il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (di seguito Mattm) ha adottato, di concerto con il Ministero dello sviluppo economico e dell’economia e delle finanze, il decreto interministeriale recante il PAN GPP ovvero il Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della Pubblica Amministrazione (aggiornato con il decreto del 10.04.2013).

L’adozione del decreto suddetto nasceva dall’esigenza di ottemperare alla previsione normativa contenuta nella Legge 27 dicembre 2006 n. 296 (Legge finanziaria per il 2007) la quale all’articolo 1, comma 1126 prevedeva l’adozione del PAN GPP definendolo al comma 1127, come uno strumento avente lo scopo di identificare le misure volte all’integrazione delle esigenze di sostenibilità ambientale nelle procedure d’acquisto pubblico in determinate categorie merceologiche oggetto di procedure di acquisti pubblici.

La previsione normativa, a sua volta, affondava le radici in un orientamento comunitario risalente agli anni 90 ovvero al libro verde “Gli appalti pubblici dell’Unione Europea”, appalti verso i quali l’attenzione comunitaria è andata implementandosi nel corso degli anni, come è meglio specificato dal Mattm nella pagina “GPP: il contesto politico normativo”[1] a cui si rimanda.

Nel nostro Paese, anche in recepimento alle direttive europee in materia di appalti pubblici, significative per quanto concerne il GPP (Green Public Procurement)[2], sono state introdotte nel codice dei contratti pubblici (D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163) alcuni richiami diretti quali: la specificazione al comma 2 dell’art. 2 sul principio di economicità a cui devono improntarsi le procedure di aggiudicazione, che può essere subordinato a criteri ispirati non solo a esigenze sociali, ma anche alla tutela della salute e dell’ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile; la previsione all’art. 68 sulle specifiche tecniche che devono essere definite in modo da tenere conto dei criteri di accessibilità per i soggetti disabili, di una progettazione adeguata per tutti gli utenti e della tutela ambientale; l’obbligo di cui al comma 8 dell’art. 7 per le Stazioni Appaltanti di comunicare all’Osservatorio dei contratti pubblici dell’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici i dati riguardanti i propri acquisti che utilizzano i criteri ambientali minimi adottati.

Successivamente, come predetto, si è giunti all’adozione del decreto interministeriale del 2008 per l’adozione del PAN GPP, che prevedeva all’articolo 2 l’emanazione del Criteri Minimi Ambientali (acronimo CAM) per le diverse categorie merceologiche indicate nello stesso decreto.

Nel 2011, inoltre, è stato siglato un protocollo d’intesa tra il MATTM e l’AVCP per la collaborazione in materia di Green Public Procurement.

Proprio in questi giorni è stato adottato il primo decreto ministeriale - recante la data del 13 febbraio 2014, pubblicato sulla Gu 11 marzo 2014 n. 58 - per la definizione dei CAM, relativamente alle procedure di selezione per l‘affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani e la fornitura di cartucce e toner e cartucce a getto d’inchiostro.

Per comprendere la portata applicativa che potrebbe avere il decreto, si consideri che in base al paragrafo 5.1 della comunicazione COM (2008) 400 ed al punto 4.2 del Pan GPP l’obiettivo da raggiungere per il 2014 e la quota del 50% (in numero e valore) di appalti “verdi” sul totale degli appalti pubblici stipulati per l’affidamento di servizi di gestione dei rifiuti urbani.

2. Allegato 1 - il Servizio Gestione Rifiuti Urbani – linee generali

Il decreto citato si compone di tre articoli e due allegati di cui interessa, in particolar modo, il primo allegato recante i CAM per il servizio di gestione dei rifiuti urbani.

L’allegato 1 concerne in particolare, come si legge al punto 2, i CAM che le stazioni appaltanti pubbliche devono utilizzare nell’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani, per realizzare appalti sostenibili ovvero appalti con ridotto impatto ambientale in un’ottica di ciclo di vita (punto 4 dell’allegato).

Al punto 3.1 i CAM vengono identificati come strumenti volti a promuovere una maggiore sostenibilità ambientale, economica e sociale degli appalti pubblici. Le prestazioni relative ai CAM dovranno essere esplicitate dalla stazione appaltante nei bandi di gara e dovranno trovare un corrispettivo nel prezzo a base d’asta ed in quello di aggiudicazione.

I CAM possono essere utilizzati per l’affidamento di gestione dei rifiuti urbani a prescindere dalla forma scelta o definita per legge per l’affidamento stesso ed, in particolare, quindi possono essere utilizzati anche nel caso di affidamento a società in house. Viene precisato che in questo caso il termine “appaltatore” indica il gestore del servizio, l’espressione “stazione appaltante” indica l’ente che stipula con il gestore il contratto di servizio per la gestione dei rifiuti e l’espressione “contratto pubblico” indica lo stesso “contratto di servizio”.

Ai fini della classificazione dell’appalto come “verde”, perché si abbia cioè un Green Public Procurement, sarà necessario che le Stazioni Appaltanti esplicitino nell’oggetto dell’appalto il dm di adozione dei CAM per il servizio di gestione rifiuti urbani e che richiedano il rispetto di tutti i CAM di base che vi sono definiti. L’utilizzo dei criteri premianti è invece facoltativo.

Al paragrafo 3.3 vengono richiamati alcuni principi della normativa in materia ambientale ed in particolar modo della parte quarta del testo unico ambientale, ovvero: i criteri di priorità nella gestione dei rifiuti (art. 179 del D. Lgs. n. 152/06); la prevenzione della produzione dei rifiuti (art. 180 del D. Lgs. n. 152/06); il riutilizzo dei prodotti e la preparazione per il riutilizzo dei rifiuti (art. 180 bis del D. Lgs. n. 152/06).

Il resto del paragrafo 3 fornisce indicazioni di natura tecnica in merito alla raccolta differenziata ed in merito alle informazioni ai cittadini.

Si segnala che il punto 3.3.5 del decreto stabilisce che la conformità ai CAM deve essere mantenuta per tutta la durata del contratto, e che è opportuno che, nello stesso, vengano previste sanzioni da applicare nel caso di mancato rispetto degli impegni da parte dell’appaltatore.

Il legislatore, inoltre, fornisce anche una indicazione in merito alla preferenza per un affidamento effettuato con voci di costo disaggregate e monitorabili.

3. I CAM

Al punto 2 i CAM vengono raggruppati in 4 sezioni: selezione dei candidati; specifiche tecniche; condizioni di esecuzione; criteri premianti. Di questi criteri soltanto i primi tre sono considerati criteri base, ovvero criteri obbligatori perché l’appalto sia classificato come “verde”.

Per ogni CAM è previsto un metodo di verifica che può essere identificato in: documentazione che l’offerente, l’aggiudicatario provvisorio o l’appaltatore, è tenuto a presentare per comprovare la conformità del servizio al criterio; mezzi di presunzione di conformità che la stazione appaltante può accettare al posto delle prove dirette ove esistenti.

Tra i CAM Selezione dei candidati troviamo la competenza del personale impiegato e la capacità di eseguire il contratto con il minor impatto ambientale possibile. Tra i mezzi di prova, è indicata anche la certificazione Iso 4001 e la registrazione Emas.

Tra i CAM Specifiche Tecniche sono indicati: l’utilizzo di contenitori con determinate caratteristiche (dall’indicazione del logo della stazione appaltante all’indicazione della frazione di rifiuti a cui sono destinati), l’utilizzo di automezzi con determinate caratteristiche (tipo motorizzazione non inferiore a Euro 5, essere elettrici, ibridi o alimentati a metano o gpl), le proposte di miglioramento della gestione legate alla riduzione delle quantità dei rifiuti da smaltire, le proposte di miglioramento dei fattori ambientali che si concretizzano in definizione di obiettivi finali e intermedi, azioni per il conseguimento degli obiettivi, e ulteriori suggerimenti. Le verifiche sono lasciate alla presentazione di schede tecniche e altra documentazione in sede di offerta.

Tra i CAM Condizioni di Esecuzione che rappresentano una parte piuttosto corposa del decreto, sono indicati: la realizzazione e/o l’adeguamento normativo e la gestione dei centri di raccolta, la raccolta differenziata, la raccolta di rifiuti prodotti nel corso di eventi (mercati, feste, fiere, sagre periodiche), la realizzazione ed utilizzo di sistema automatico di gestione dei dati relativi al servizio (lo scopo è quello di monitorare il servizio evidenziando per es. il numero di utenze servite, il numero di abitanti serviti, la quantità dei rifiuti raccolti, ecc.); informazioni all’utenza, rapporti periodici sul servizio, elementi per l’individuazione di azioni di riduzione dei rifiuti (per es. metodi per la diffusione del compostaggio domestico), campagne di sensibilizzazione degli utenti e degli studenti, pubblicità per l’utenza. La verifica di molti dei requisiti previsti, è rimandata alla fase esecutiva.

Tra i criteri premianti sono compresi: utilizzo di automezzi con specifiche caratteristiche (non meno di Euro 5 e dotazione di vasche di scarico  e dispositivo di lettura), apertura dei centri di raccolta anche il sabato intera giornata e la domenica mezza giornata; raccolta separata del vetro chiaro e di quello scuro, servizio di composteria di uso domestico, campagne di sensibilizzazione. Le relative verifiche comprendono la produzione di documentazione in fase di gara.

Per i criteri premianti detti anche criteri di aggiudicazione, si evidenzia che al paragrafo 3.2 viene specificato che gli stessi possono essere utilizzati solo se l’appalto è aggiudicato con la forma dell’offerta economicamente più vantaggiosa come prevista dal codice degli appalti e disciplinata dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici. In linea con il Pan GPP le stazioni appaltanti dovrebbero utilizzare ogni qual volta sia possibile tale forma di aggiudicazione che è preferita al fine di promuovere appalti pubblici più sostenibili

4. Prime osservazioni

Questi quindi i CAM del servizio gestione dei rifiuti urbani, che sicuramente registrano, con nostro magno gaudio, l’impegno del legislatore nel voler cambiare la situazione attuale, degenerata in isole della morte quale la terra dei fuochi, che devono assolutamente essere risolte e mai ripetute.

Tuttavia, si riscontrano alcune criticità legate alle modalità di aggiudicazione.

Per chiunque operi nel settore delle procedure di aggiudicazione è ben chiaro che il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è l’unico metodo davvero efficace per selezionare un contraente dotato della indispensabile capacità tecnica per l’esecuzione del contratto pubblico che andrà a sottoscrivere con la pubblica amministrazione aggiudicante.

Lo stesso dm alla fine del paragrafo 3.2 afferma che l’offerta economicamente più vantaggiosa “attraverso l’attribuzione di punteggi tecnici a criteri ambientali e, ove possibile, sociali, consente di far emergere le offerte che si qualificano per caratteristiche e prestazioni più sostenibili di quelle corrispondenti ai soli criteri di base”.

E allora se vi è la consapevolezza della validità dello strumento perché non è stato reso obbligatorio per l’identificazione di un appalto verde?

Sotto distinto profilo si rileva che il paragrafo 3.2 chiude con un ben chiaro monito di natura addirittura pratica, suggerendo alle stazioni appaltanti, sulla scorta delle indicazioni della Commissione Europea, allo scopo di fornire al mercato un segnale efficace sulla rilevanza dei criteri ambientali, di assegnare complessivamente ai criteri ambientali premianti, punti tecnici in misura non inferiore al 15% del punteggio totale disponibile.

Sembrerebbe pertanto che questi criteri abbiano un importanza notevole che non giustifica il loro carattere facoltativo a fronte degli altri CAM.

Altra criticità la si riscontra nella previsione della possibilità di usare i CAM anche nel caso di affidamento a società in house. Sarebbe stato auspicabile trovare invece un richiamo diretto, espresso, che sottintendesse una esclusività dello strumento comparativo tra competitors, al fine di selezionare il miglior esecutore del servizio pubblico, favorendo la concorrenzialità, principio peraltro richiamato ampiamente sia nel codice dei contratti pubblici sia in ambito comunitario.

Infine, nell’ambito delle specifiche tecniche e dei criteri premianti, per gli automezzi è previsto un identico CAM: motorizzazione non inferiore ad Euro 5, oppure essere elettrici, ibridi o alimentati a metano o gpl.